Evo Morales y Charaña

La invocación a Pinochet y Banzer por parte de Evo Morales es provocadora, pero se desentiende de la flexibilidad con la que disfrutaban ambos dictadores para avanzar en temas complejos como las negociaciones territoriales. 

Ayer  23 de marzo, Bolivia recordó el 135º aniversario de la ocupación de Calama por el ejército chileno, campaña que da inicio a las operaciones militares de la Guerra del Pacífico (1879-1883) y que, además, concluirá con la pérdida del departamento del Litoral en favor de Chile.

Con el tiempo (no logré saber desde cuándo), los bolivianos fijaron esta fecha como el “día del Mar”. Homenajes históricos aparte, la actividad central incluye un discurso del presidente boliviano a través del cual se recuerda la irrenunciable reivindicación marítima del país. Aquí, el tono y el lenguaje de las palabras presidenciales dicen mucho sobre el estado de ánimo de nuestros vecinos respecto a las chances de lograr negociar el asunto con Santiago.

De cara a la presentación de la Memoria en la Corte Internacional de Justicia (que ocurrirá en abril) y con Michelle Bachelet de vuelta en La Moneda por otros 4 años, Evo Morales estimó pertinente invitarla a superar la propuesta de salida al mar negociada entre Augusto Pinochet y Hugo Banzer entre 1975 y 1978, proceso conocido como el “Abrazo de Charaña” y en el que el primero ofreció una franja territorial que corriese en paralelo con la frontera peruana, terminando con una salida al Pacífico al norte del río Lluta: “Si un dictador como Pinochet propuso una salida al mar para Bolivia en los años 70, esperamos que un gobierno democrático y socialista (Bachelet) pueda hacer realidad este derecho en pleno siglo XXI”, señaló Morales.

En mi opinión, la comparación del presidente Morales no es la más adecuada para convencer a Bachelet. Apunto a dos razones.

1) Un acuerdo entre dos democracias pasa necesariamente por la aprobación de las audiencias domésticas y éstas castigan las vacilaciones políticas. Es por ello que, como sugiere Brett Ashley Leeds, los líderes democráticos operan dentro de altos niveles de accountability, por lo que son más cautelosos al momento de negociar acuerdos de cooperación internacional: el incumplimiento de la contraparte derivará en costos políticos a asumir que podrían costar la próxima elección. Lo anterior implica que los líderes democráticos no sólo están limitados por los tradicionales incentivos y restricciones generados por sus instituciones políticas sino que, además, por las expectativas en que la contraparte vaya a respetar lo acordado.

Lo anterior lleva a que las democracias busquen otras democracias para cooperar en términos seguros: ambos tendrían costos semejantes y audiencias que enfrentar en caso de fracasar.

En Chile el costo a nivel de las audiencias ha sido sorprendentemente poco estudiado: ¿qué tanto estamos dispuestos a ceder/canjear territorio para que Bolivia consiga un acceso soberano al mar? De las pocas encuestas recientes, la Adimark-UC  (noviembre 2011) muestra que un 73 por ciento de las personas encuestadas piensan que Chile no debe entregar territorio marítimo a Perú bajo ninguna circunstancia, incluso si la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de La Haya resolviera en contra de nuestro país. Meses antes (abril 2011), un sondeo de la encuestadora Opina para el diario El Mercurio daba cuenta que un 43,4% de los chilenos encuestados estaría “de acuerdo” con la posición expresada en su moemento por el ex presidente Sebastián Piñera, de facilitar “el acceso al mar a Bolivia, pero no entregar soberanía”, mientras que un 20,8% se muestra “muy de acuerdo”. Algunas contradicciones entre las mediciones y ninguna planteando la alternativa del canje.

Con tan pocas luces con las cuales orientarse, con muchos checks institucionales que traspasar, y con una demanda activa en La Haya, los incentivos para que la administración Bachelet avance decididamente en el asunto no son muchos. Quizás sí tiene a favor el hecho de contar con una mayoría relativa en Congreso (aunque insuficiente para aprobar un cambio territorial) y ser un gobierno comprometido a seguir siendo la opción de la mayoría cultural del país, ambas variables que reducen en algo los costos a enfrentar por el lado de la audiencia.

2) Los regímenes autoritarios también son dados a sellar acuerdos entre sí. Si bien la tasa de entendimiento es menor que entre dos democracias, Leeds también plantea que la cooperación entre regímenes autoritarios es posible, y se da ha dado históricamente en niveles más que aceptables. Las razones apuntan a la mayor “flexibilidad” para impulsar políticas – por las limitadas restricciones institucionales- y al hecho de enfrentar menores costos domésticos en caso que el acuerdo se anule. Y si bien un mal acuerdo puede terminar con su líder y sus simpatizantes fuera del poder, estas cualidades le permite ajustarse más rápido a los cambios en el entorno internacional.

Tanto el “Abrazo de Charaña” como el contexto histórico bajo el cual se dio contienen elementos del modelo planteado por la autora. Primero, es fundamental recordar que el “Abrazo” avanza entre dos regímenes autoritarios: Pinochet (1973) y Banzer (1971) llegaron al poder vía golpes de Estado encabezados por militares y, para el año 1975, no habían abrazado atributo democrático alguno. Segundo, en los años en que se negocia el acuerdo son contemporáneos al centenario del estallido de la Guerra del Pacífico, época en la que se consideraba una nueva guerra con el Perú. Así, el modelo autoritario de Pinochet le permitían iniciar este tipo de negociaciones territoriales “audaces” a muy bajo costo interno y teniendo como base el deseo de descomprimir un potencial frente de conflicto. Con esto no estoy diciendo que Pinochet haya sólo querido ganar tiempo mientras se aquietaban las relaciones con Lima, o que el proyecto de salida chileno ofrecido a Bolivia no tuviera convencidos entre los miembros de la junta (recordemos que la propuesta involucraba originalmente un interesante canje de territorios); sólo hacer notar que la presión vecinal debió haber influido en la motivación chilena de iniciar las negociaciones y, de paso, sobrevivir en el poder.

 

En suma, la invocación a Pinochet y Banzer por parte de Evo Morales es provocadora, pero se desentiende de la flexibilidad con la que disfrutaban ambos dictadores para avanzar en temas complejos como las negociaciones territoriales. Bajo un contexto democrático las herramientas de seducción para lograr la cooperación debiesen ser otras: por ejemplo, asumiendo que el canje no es opción para Morales, ¿por qué no invitarla a que escuche a los chilenos? En una de esas, los que le corearon “mar con soberanía para Bolivia” en Santiago el pasado 11 de marzo sí son una muestra representativa.