Un nuevo impulso para el régimen ballenero

La Corte Internacional de Justicia vuelve hacer noticia con su decisión de revocar y detener toda autorización, licencia o permiso vigente relacionado con el programa de captura científico de ballenas más grande y polémico de Japón, el denominado JARPA II. En mi opinión, este fallo será el más importante impulso que ha recibido el régimen ballenero internacional para impulsar su frustrado proceso de modernización.

El régimen ballenero

La caza de ballenas con métodos industriales y para fines comerciales fue una actividad legitimada por la comunidad internacional desde la segunda mitad del siglo XX, cuando la escasez de productos ricos en proteínas aquejaba a los países que debían dejar atrás la Segunda Guerra Mundial. Así, la carne de ballena pasó a ser un recurso económico altamente demandado, especialmente entre países con larga tradición pesquera. En este grupo de extractores a gran escala de la primera época encontramos a Japón, Rusia, los Estados Unidos, Australia, Noruega e Islandia.

Contemporáneo a este boom de captura y en clara preocupación por evitar la escasez del recurso,  los países con intereses balleneros coincidieron en la conformación de un sistema de reglas e instituciones que asegurasen tanto la conservación como el desarrollo de los stocks de cetáceos a nivel mundial, objetivos que con el tiempo se convertirán en contradictorios. De esta motivación nace la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas (1946, ICWR), tratado que consagra la creación de la Comisión Ballenera Internacional (CBI), organismo que con una muy limitada autoridad sobre los miembros es el encargado de establecer y administrar las cuotas máximas de captura definidas bajo criterios científicos y de sustentabilidad, pero no tiene poder al momento de entregar licencias y cuotas de captura pues son los propios miembros los que las otorgan a sus nacionales.

Con el tiempo, la cotización de la industria ballenera perdió valor o, mejor dicho, comenzó a ser severamente castigada. La acumulación de antecedentes científicos alertando sobre la drástica reducción poblacional y la aparición de la agenda ambientalista en los foros internacionales –que transformaron a la ballena en uno de los principales símbolos de los movimientos verdes-, influyeron determinantemente en el cambio de paradigma respecto a la explotación comercial de los cetáceos. Importantes productores como los Estados Unidos, Australia y Europa, clausuraron sus flotas, prohibieron su consumo y abrazaron la bandera prohibicionista al interior de la CBI. Todo en menos de 15 años.

La campaña para detener la captura de la ballena se coronó en 1982, con la aprobación de una moratoria a la caza comercial que se mantiene hasta el día de hoy. A raíz de diversas razones culturales, ambientales y políticas se excluyó de esta prohibición a los programas de captura científica, más las autorizaciones de cuotas de caza para comunidades aborígenes y costeras con fuerte dependencia del recurso.

La moratoria no redujo los niveles de caza como esperaban sus promotores. Japón y un pequeño puñado de países llevaron adelante nuevos y ambiciosos programas de caza científicos y continuaron cazando ballenas dentro de lo permitido por la CBI, a una tasa de 2000 especímenes por año. Si lo vemos en términos acumulados, entre 1986 (año cuando entra en vigencia la moratoria) y el 2010 se han capturado más de 36 mil ballenas de distintas especies, más del ellas 90% por fines “científicos”.

Datos extraídos de la CBI, 2013

Este es el punto central. Por diversas razones, el diseño institucional del régimen ballenero no ha sido el adecuado para que los gobiernos resuelvan el conflicto generado entre los razonables derechos de explotación sustentable de un recurso marino, con la demanda ambientalista de proteger al más grande de los mamíferos. La división entre los bandos y la débil autoridad de iniciativa de la CBI ha bloqueado todas las propuestas de modernización del régimen.

Así, y a consecuencia directa de la confrontación entre “balleneros” y “proteccionistas”, Australia formalizó y trasladó el conflicto ante la Corte Internacional de Justicia en Mayo de 2010 , denunciando el programa de captura japonés en el Atlántico sur (JARPA II), autorizado para cazar anualmente cerca de 900 ballenas de diferentes especies.

 El caso

En lo fundamental, lo que reclamó el país oceánico es que Tokio “sigue pescando ballenas a gran escala y vulnerando con ello la Convención Internacional para la Regulación de la Pesca de Cetáceos”, pues sería evidente que gran parte de la carne de las centenares de muestras anuales terminan siendo comercializada.  Además, Japón “ignora otros tratados destinados a preservar a los mamíferos marinos y su entorno”. Por último, Australia también sostiene que el ritmo y volumen actuales “no puede justificarse en nombre de los permisos solicitados por Japón para fines científicos”. Por su parte, el demandado país asiático planteó en su defensa que su programa científico está “cuidadosamente concebido y planificado siguiendo criterios de sustentabilidad”, aparte de subrayar que este tipo de diferencias debían ser resueltas al interior de la Comisión Ballenera por ser el organismo idóneo y especializado.

La Corte, al revisar el asunto, se concentró en la interpretación de un párrafo específico de la ICRW, a saber, el que autoriza a los Estados miembros a conceder a sus nacionales permisos de captura con propósitos científicos (Artículo VIII, párrafo 1º). A juicio del tribunal, si bien JARPA II puede ser caracterizado como un programa científico en un sentido amplio, los volúmenes y técnicas de captura definidos en el programa, junto a la poca evidencia que demuestre que Japón haya buscado alternativas no-letales para lograr los objetivos científicos de sus investigaciones, entre otros elementos, le hicieron concluir que “el diseño y la implementación del programa no son razonables en relación con alcanzar sus objetivos declarados”. De ello nace la decisión de cancelar JARPA II.

¿Qué tipo de consecuencias podría traer el fallo?

Algunas positivas: dado que el bloqueo para reformar el régimen ballenero lleva años, el fallo de la CIJ puede operar como una carga de energía para ese circuito cortado. Recordemos que las acciones emprendidas por Japón están permitidas por la normativa ballenera vigente. De hecho, es importante subrayar que nada en el fallo le impide a Japón -o cualquier otro país miembro de la CBI- a presentar un nuevo programa con propósitos científicos. Tampoco el fallo se hace cargo del tráfico de la carne de las ballenas capturadas, altamente cotizada. Estas y otras múltiples aristas deben ser enfrentadas por la CBI y sus más importantes jugadores.

Respecto a esto último: Japón es hoy el principal contribuyente de la CBI, tanto por su flota como por sus cuotas de captura. Los cambios mencionados van a requerir recursos y Japón razonablemente puede desear reducir sus compromisos financieros con la organización. Es la hora, quizás, que los promotores del proteccionismo aumenten su compromiso con la Comisión.

El peor escenario –algo lejano luego de las tranquilizadoras declaraciones de la delegación japonesa– sería que Tokio denuncie el ICRW y termine retirándose para continuar capturando ballenas, ahora sin la necesidad de etiquetar las capturas como científicas. El mejor ejemplo es Islandia, país con una histórica actividad ballenera que se retiró de la CBI en 1992 para volver a integrarse el 2002, pero estableciendo una reserva a la moratoria (lo que está permitido también) lo que le permite cazarlas con propósitos comerciales: sólo el 2013 capturó 208.